Impozit pe venit – Cota unică sau cota progresivă?
Ceva îmi spune că întrebarea din titlu va reveni în actualitate în anul următor, așa că, preventiv, am decis să fac această analiză despre cota unică vs. cota progresivă. Sper că economiștii care susțin revenirea la păguboasele (voi explica de ce) cote progresive să o citească și să reflecteze înainte de a continua demersul. Sper să o citească și politicienii, trag speranța că în noul Parlament vom avea mai puțini aleși cu mințile întunecate de aburii populismului…
Evident, analiza va avea o componentă obiectivă, cifre și analiza evoluției lor, dar și o componentă subiectivă. Nu este un secret, am fost, sunt și voi rămâne susținătorul acestei forme de impunere, din motive ce țin atât de echitate, cât și de eficiența administrării.
Impozitul pe venit nu poate fi decuplat de contribuțiile sociale obligatorii, succesul sau, dimpotrivă, eșecul oricărei reforme depinzând de adresarea simultan a impozitului pe venit, a CAS și CASS.
Evoluție încasări
Rolul oricărui impozit este să aducă venituri la buget, cu cât mai puțin efort de colectare posibil.
Să vedem care este istoricul încasărilor impozitului pe venit. De menționat că un procent semnificativ (constant peste 75% din încasări) provine din impozitul pe salarii, restul provenind din impozitul pe venitul din activități independente, câștiguri de capital, dividende, venituri din chirii, drepturi de autor, etc.
După cum vedem, variațiile în timp sunt semnificative. Vedem o scădere abruptă în 2005, urmată de o creștere semnificativă în 2006 – 2007, o stabilizare la un nivel semnificativ (peste 3,5% PIB) din 2007 până în 2017, urmată de o scădere abruptă în 2018, scădere ce a continuat și în 2019 și 2020. De ce avem astfel de variații? De ce a scăzut ponderea cu 33% în 2005? Cum de ulterior ponderea aproape că s-a dublat în următorii 5 ani, depășind cu 40% chiar și nivelul din 2005? De ce ulterior 2007 timp de 10 ani ponderea a rămas oarecum constantă în jurul unei mediane de 3,5% PIB? De ce după 2017 a scăzut abrupt ponderea cu 68%, de la un foarte ok 3,68% PIB în 2017, la 2,19% PIB în 2020? Numai înțelegând ce s-a întâmplat, putem înțelege ce avem de făcut.
(i) Până în 2004 (inclusiv)
Până în 2004, veniturile contribuabililor persoane fizice erau supuse unui impozit progresiv (18% – 40%), cota maximă aplicându-se deja la venituri de peste 300 USD. În plus, aveam și contribuții sociale semnificative, de aproximativ 45% (angajat + angajator), astfel că pentru fiecare 1 leu salariu net, angajatorul avea un cost total de 2,8 lei.
Această sarcină fiscală (uriașă) se aplica doar veniturilor din salarii și a celor din activități independente, adică veniturilor din muncă. Era cu totul alta situația în cazul altor tipuri de venituri. Dividendele erau supuse unui impozit de 5%, câștigurile din vânzarea titlurilor de participare (părți sociale sau acțiuni, inclusiv pe bursă) erau impuse cu doar 1%, iar câștigurile din tranzacții imobiliare – un adevărat Eldorado la acea vreme pentru investitori – nu erau deloc impuse (0%).
Este clar pentru oricine că sistemul fiscal de până în 2004 (inclusiv) era concentrat pe cei cu venituri mici sau medii din muncă. În plus, reglementarea extrem de laxă a regimului privind impozitul pe venitul microîntreprinderilor (din 2001), a făcut ca imensa majoritate a contractelor de muncă bine remunerate să se transforme în contracte de management, consultanță sau alte servicii cu microîntreprinderea «angajatului». Să nu uităm că la acea vreme nu aveam reglementări privind prețurile de transfer și nici că prima definiție a activităților dependente a apărut de abia în 2010… În schimb, aveam un sistem de declarare a veniturilor impozabile extrem de complicat, cu costuri mari de administrare, atât pentru contribuabil, cât și pentru stat. Practic, doar contribuabilii care obțineau venituri exclusiv de la un singur loc de muncă tot anul nu trebuiau să depună declarația anuală de venit (nu de impunere!). ANAF nu numai că trebuia să proceseze peste 3 milioane de declarații de venit, dar mai trebuia să și emită tot atâtea decizii de impunere…
Este evident că un astfel de sistem fiscal are ca rezultat direct împiedicarea apariției și dezvoltării clasei mijlocii (prin supraimpozitare) și ajută la crearea unei pături foarte subțiri de oameni foarte bogați (aproape neimpozitați), total contrar celor susținute public de suporterii cotelor progresive (mulți dintre ei beneficiari direcți ai acelui sistem).
Cota unica sau cota progresivă? Primele concluzii:
• Nivel ridicol de mic al veniturilor generate (2,6% PIB) raportat la cota de impunere uriașă (40%);
• Costuri de administrare uriașe;
• Inechitabil și deci imoral, povara fiscală fiind suportată aproape exclusiv de contribuabilii cu venituri mici și medii. Câștigători absoluți ai acelei perioade au fost contribuabilii care și-au vândut companiile (puțini) sau investitorii pe bursă, aceștia plătind impozit de 1%, dar mai ales miliardarii imobiliarelor, aceștia plătind zero impozit. Tot printre câștigătorii absoluți s-au aflat și speculatorii de drepturi litigioase, în mare vogă în vreme, și aceștia plătind tot zero impozit.
(ii) 2005 – 2006
Campania electorală din toamna lui 2004 a avut ca principal «cal de bătaie» disputa cota unică vs. cota progresivă. În final, deși Adrian Năstase și PSD erau clar favoriți la începutul campaniei, într-un final de infarct câștigătorul a fost Traian Băsescu și Alianța D.A. (PD + PNL), la o diferență de sub 1%, perspectiva unei cote unice mobilizând un număr important de votanți din cei cu salarii semnificativ peste medie. Rezultatul a fost făcut posibil chiar de liderii PSD, care înainte cu un an de zile îngropaseră inițiativa vizionarului lor ministru de finanțe care a propus și a fost foarte aproape să introducă o cota unică de 22%, concomitent cu o deducere degresivă. În acest mod cei cu venituri mici să nu piardă din creșterea cotei, iar cei cu venituri mai mari să câștige doar din reducerea de cotă, nu și din reducerea bazei de impunere cu deducerea personală…
A câștigat atunci “cota unică”, care a și fost introdusă de la 1 ianuarie 2005, impozitul cotă progresivă (18% – 40%) fiind înlocuit de impozitul de 16%. Atât și nimic altceva, acesta fiind și motivul pentru care am folosit ghilimelele, pentru că ce s-a introdus atunci era doar o cotă mioritică, nicidecum unică.
Unii dintre decidenți și-au adus atunci aminte că au câștiguri frumoase pe bursă, alții că trăiesc din speculații imobiliare, așa că “impozitul pe venit” de 16% s-a transformat în “impozit pe salarii” de 16%. Impozitul pe câștigurile din vânzarea de acțiuni a rămas 1%, iar speculațiile imobiliare au rămas neimpozitate.
În plus, nu a fost preluată propunerea de a plafona baza de calcul a tuturor contribuțiilor la 3 salarii medii (atunci doar baza de calcul a CAS individuală era plafonată la 5 salarii medii).
Aceasta ar fi eliminat piedica principală în creșterea conformării voluntare, și anume nivelul exagerat al contribuțiilor. Concomitent, ar fi trebuit introduse măsuri anti-abuz, pentru a descuraja neconformarea.
Doar reducerea cotei de impozit pe salariu (fără a “îndulci” contribuțiile) nu a fost deloc suficientă pentru scoaterea la lumină a salariilor mari, acestea rămânând mascate sub forma altor tipuri de contracte. Baza de impunere nu a crescut, cotele au scăzut, rezultatul s-a văzut instantaneu în scăderea abruptă a veniturilor. În lipsa unor măsuri de corecție și în 2006 nivelul veniturilor a rămas sub cel din 2004, dar a înregistrat însă o creștere destul de importantă.
O paranteză pentru o “poveste”:
În 2005 au apărut discuții cu privire la creșterea cu 3% a TVA, măsură prezentată ca fiind singura care ar fi putut re-aduce la buget cei 1% PIB pierduți prin introducerea cotei unice. Am realizat imediat că ideea, dacă ar fi implementată, ar fi adus sfârșitul cotei unice, reformă în a cărei implementare mă implicasem direct de-a lungul anilor 2003 și 2004, fiind membru al echipei alianței D.A. care a redactat programul și mai apoi ordonanța de urgență prin care a fost introdusă cota unică la sfârșitul lui decembrie 2004. Motivul? TVA este o taxă pe consum, plătită de noi toți. Creșterea TVA duce la creșterea imediată a costului vieții, creștere care afectează în principal pe cei cu salarii/pensii mici. Cei cu venituri mici (foarte mulți!) nu prea aveau de câștigat din reducerea impozitului – deci nivelul de trai le-ar fi scăzut vizibil – cei cu salarii mari (foarte puțini) nici nu simțeau, creșterea costului vieții fiind compensată cu prisosință de scăderea impozitului pe venit. Asta ar fi ucis politic reforma, reformă aflată doar la început…
De ce o asemenea sincopă? Ministrul de atunci al finanțelor, susținător fervent al creșterii TVA, era unul dintre beneficiarii păstrării cotei de 1%… Secretarul de stat de la legislație fiscală era pus de PUR, partidul care în campanie fusese împotriva cotei unice…
Pe lângă faptul că am ieșit public să apăr cota unică de creșterea TVA, am mai făcut un lucru. Am identificat sursa studiului pe care își baza ministrul propunerea și le-am cerut o întâlnire, întâlnire în care am explicat niște chestiuni “micro”, de la firul ierbii, chestiuni ce nu puteau fi văzute de înălțimea “macro” la care ei evoluau… A fost o discuție lungă, rezultatul fiind că au acceptat că am dreptate. Plafonarea bazei de calcul a contribuțiilor, impozitarea tranzacțiilor imobiliare, a câștigurilor de capital, definirea activităților dependente (ca măsura anti-abuz), limitarea abuzului de micro pentru plata salariilor, limitarea abuzului de micro pentru speculații imobiliare (de către cetățeni străini, pentru că românii le făceau “pe persoană”), limitarea abuzului de micro pentru transferul de profit (atunci o firmă devenea plătitoare de impozit pe profit doar începând cu anul următor, în anul curent putând face milioane) ar fi putut aduce oriunde între 2% și 4% din PIB. Discuția despre creșterea TVA s-a oprit, iar unele dintre ideile discutate atunci au ajuns în anii următori în Monitorul Oficial…
Am făcut această paranteză pentru că acum constat, cu amărăciune, că oamenii uită prea ușor. Altfel nu îmi pot explica cum specialiști de marcă, onești, nu văd că situația de acum (2020) este foarte apropiată de ce aveam atunci (2005). Cum, după ce atunci ai arătat că ai înțeles că problema vine din scutiri și “portițe”, să vii acum – după ce baza de impunere a fost spulberată de tot felul de privilegii – cu propuneri de cote progresive? Cum să nu vezi că avem acum aceleași cauze ca atunci (bază de impunere ciuruită de legi proaste)?
Închei aici paranteza și povestea și revin la istoricul nostru.
(iii) 2007 – 2017
Creșterea din 2007 se datorează unui cumul de factori, dintre care lărgirea bazei de impunere, introducerea, chiar și într-o formă amputată a impozitului pe tranzacții imobiliare, nu este de neglijat. De asemenea, creșterea la 16% a impozitului pe dividende coroborată cu restricțiile introduse pentru folosirea micro în consultanță și management au avut un rol important. Ponderea impozitului pe venit a crescut peste 3,1% în 2007, a continuat să crească în 2008 (3,3%) și 2009 (3,9%), a scăzut în 2010 și 2011 (criză, s-au tăiat salariile la bugetari) și a crescut ulterior rămânând constant în jurul a 3,5% PIB până în 2017. Să nu uităm, 3,5% PIB obținut cu o cota unică imperfectă înseamnă cu peste o treime (34,6%) peste nivelul de 2,6% PIB obținut cu cote progresive.
Era chiar loc de mai bine, dar nu a fost să fie…
(iv) 2018 – 2020
Vedem o scădere abruptă a veniturilor bugetare. De la 3,68% PIB în 2017, ponderea impozitului pe venit se prăbușește cu peste o treime, la 2,48% PIB, chiar mai puțin decât în 2004. Scăderea continuă în 2019, ponderea pierzând încă o zecime până la 2,25% PIB, dar și în 2020 (2,19% PIB).
Acestea sunt cifrele celor care susțin acum reintroducerea cotelor progresive (între altele, pentru refacerea unui nivel decent al veniturilor bugetare).
Să vedem ce s-a întâmplat, dar nu înainte de a mai spune o “poveste”.
Așa cum am explicat în nenumărate rânduri, cred că cea mai eficientă soluție pentru a asigura stabilitate + predictibilitate + nivel decent al veniturilor este ca sarcina fiscală să depindă exclusiv de mărimea veniturilor impozabile, și nu de modul în care acestea sunt obținute. În decembrie 2015 mi s-a propus funcția de secretar de stat în guvernul Cioloș, responsabil cu legislația fiscală. Am văzut în asta șansa de a închide un cerc pe care îl începusem în 2004, cu cota unică. Atunci ratasem cu puțin plafonarea bazei de calcul a contribuțiilor și eliminarea excepțiilor. Aceeași reformă o ratasem și în 2010, atunci când contribuțiile au fost introduse în Codul fiscal și nu prea mi-a ieșit nici în 2015 decât parțial, atunci când Codul fiscal a fost rescris (a fost plafonată și baza de calcul a CASS individuală, însă nu și pentru angajator) și doar temporar (PSD eliminând plafonările în februarie 2017). Am văzut propunerea ca pe o “scurtătură”…
Ca să fie eficientă (și justă în același timp) plafonarea bazei de calcul a CAS și CASS trebuia făcută pentru suma veniturilor obținute de contribuabil, păstrând pe cât de mult posibil reținerile la sursă pentru a asigura eficiența colectării. Aceste obiective puteau fi ușor fi obținute prin intermediul declarației anuale de impunere, care ar fi devenit un formular inteligent capabil să facă și regularizările între sumele de plată datorate (în limita plafonului) și sumele reținute de angajator. Merele pot fi adunate doar cu alte mere, nu și cu pere… Ca să poți aduna veniturile din diferite surse (salarii, activități independente, drepturi de autor, chirii, dividende, câștiguri de capital) trebuia scăpat de CAS și CASS angajator, dar și de contribuția la șomaj a angajatului.
Complicat? Deloc, aritmetică de clasa a 4-a! Contribuțiile angajatorului urmau să crească salariul brut (prin OUG) cu 21%, iar procentele de CAS și CASS individuale recalculate astfel încât aplicate la baza mărită să fie egale cu suma dintre contribuția individuală și cea a angajatorului. Rezultatul: CAS 21%, CASS 8,9%, iar contribuția la șomaj a angajatorului urma să crească la 0,7%. Cuantumul salariului net, costul total al angajatorului, impozitul și contribuțiile colectate la buget rămâneau nemodificate.
Din păcate, proiectul s-a scurs “pe surse” de la Finanțe la presă înainte de a fi explicat. Mulți au interpretat noile procente de CAS și CASS individuale ca fiind o “dublare”’ a contribuțiilor și de aici a început o avalanșă de critici, preluate imediat de politicieni. Lideri PSD m-au numit “trădător”, “fascist”, au spus despre măsură că e “o bazaconie” sau “că face rău românilor”. Chiar și liderii (de atunci) ai PNL au declarat că e o tâmpenie și că trebuie să fiu demis. Nu am fost demis, dar urmare a faptului că premierul și-a retras susținerea (pe baza căreia acceptasem să intru în guvern), am demisionat. Scurtătura se dovedise a fi fundătură…
Ideea mutării contribuțiilor a fost însă preluată imediat de PSD, introdusă în programul cu care au câștigat detașat alegerile parlamentare din 2016 și implementată în 2017, cu aplicare din 2018. Este vorba de celebra «revoluție fiscală»…
Revoluția fiscală în sine nu ar fi trebuit să genereze probleme, însă cu condiția să fi fost făcută cu bună credință. Nu a fost așa…
Să revenim la cifre și să vedem de ce s-au prăbușit încasările din impozitul pe venit.
(iv).1. 2018
Revoluția fiscală a adus creșterea CAS de la 21% (cât erau înainte CAS individual + angajator) la 25% (+18%) și creșterea CAS de la 8,9% la 10% (+12%). În compensație, pentru a nu scădea net-ul angajaților într-o perioadă în care dl. Dragnea avea nevoie de cât mai multă susținere în lupta cu justiția, impozitul pe venit a scăzut la 10%.
O scădere de la 16% la 10% înseamnă o reducere cu 37% a cotei unice. Această reducere justifică cea mai mare parte a scăderii ponderii impozitului pe venit de la 3,68% PIB în 2017, la 2,48% PIB în 2018. Minus 37% ar fi însemnat 2,68% PIB, restul de 0,2% PIB poate fi ușor explicat prin faptul că plafonul la micro a fost mărit de la 100.000 euro la 1.000.000 euro, iar restricțiile pentru consultanță și management au dispărut, acest fapt generând migrația înapoi la micro a unor salarii mari.
De ce a fost preluată ideea mutării contribuțiilor dacă nu a fost folosită pentru plafonarea bazei de calcul a contribuțiilor și așezarea pe baze morale a sarcinii fiscale? Cine a avut de câștigat și cine a pierdut, în contextul în care pentru imensa majoritate a angajaților mutările au fost cu sumă nulă?
Să vedem:
• PSD promisese că va crește salariile bugetarilor cu 25%, măsură imposibil de implementat în condițiile în care atunci conta că deficitul să stea sub 3% PIB. Mutarea contribuțiilor a rezolvat această problemă, salariile (brute) crescând cu 21% doar ca efect al acestei măsuri. Diferența de 4% a putut fi ușor acomodată în buget, iar PSD nu a putut fi acuzat că a mințit, poate cel mult că o omis un detaliu (a crescut salariul brut, nu cel net);
• creșterea CAS de la 21% la 25% a crescut proporțional încasările la bugetul de pensii, ceea ce a permis PSD să spună că sunt bani pentru creșterea pensiilor, pensii care au și început să crească rapid. Practic, au luat 12 miliarde de lei din bugetul de stat (care subvenționa bugetul de pensii) și i-au mutat în cel de pensii, spunând că avem bani pe care nu îi aveam. Erau doar mutați dintr-un buzunar în altul;
• scăderea impozitului pe salariu a lăsat multe primării fără o sursă importantă de venituri, primăriile primind o cotă defalcată din impozitul pe salariu reținut de firmele din acea localitate. Asta i-a făcut pe primarii marilor orașe foarte dependenți de bunăvoința Tătucului de la Centru…
Acum cred că putem înțelege mai bine ce s-a întâmplat în 2018 și care au fost mecanismele prin care PSD-ul dlui. Dragnea a aruncat în aer echilibrele bugetare, echilibre acum foarte dificil de restaurat.
(iv).2. 2019
De ce a continuat să scadă (semnificativ) ponderea impozitului pe venit și în 2019? Răspunsul este simplu: scutirea de impozit pe salariu al angajaților din construcții, pentru producția de materiale de construcții, dar și pentru servicii de construcții au adus un minus de aproximativ 2 mld lei impozit pe venit. O sumă încă și mai mare a fost scoasă și din bugetul CNASS, ei fiind scutiți și de plata CASS 10%.
Cota unică sau cota progresivă? Concluzie
Având în vedere că:
• sistemul de cote progresive existent până în 2004 a generat un nivel redus al veniturilor la buget;
• creșterea de la 2,6% PIB (2004) la peste 3,5% PIB (după 2007) se datorează cotei unice și măsurilor de lărgire a bazei de impunere;
• scăderea venitului de la 3,68% la 2,2% PIB în numai doi ani se datorează reducerii cotei de impunere de la 16% la 10%, scutirilor de impozit introduse în 2017 (pentru lucrătorii sezonieri din HoReCa) și 2019 (pentru angajații din construcții și producția de materiale de construcții),
Se impune revenirea la soluția de succes (cota unică de 16%), nicidecum revenirea la păguboasa cotă progresivă.
Revenirea la cota unică de 16% trebuie făcută simultan cu:
• reducerea CAS de la 25% la 21%;
• reducerea CASS de la 10% la 8,9%;
• plafonarea bazei de calcul a CAS (suma veniturilor din salarii sau din activități independente) la maxim 3 salarii medii/lună (36/an);
• plafonarea bazei de calcul a CASS (suma tuturor veniturilor) la maxim 3 salarii medii/lună (36/an);
• eliminarea tuturor scutirilor de la plata impozitului pe venit, dar și a CASS și, după caz, a CAS;
• companiile care obțin venituri majoritar din consultanță și management supuse impozitului pe profit.
Voi reveni cu o analiză a impactului acestui pachet zilele următoare.
Articol apărut în CursdeGuvernare.ro
